La compra masiva de vacunas contra la Covid-19 volvió a cubrir con un manto de opacidad a América Latina. La presión de los laboratorios y la desesperación de los gobiernos por adquirir millones de dosis a contra reloj impulsaron cambios en la legislación de casi todos los países de la región. Muchos de ellos modificaron sus leyes para darle indemnidad económica y confidencialidad a las farmacéuticas que producen la vacuna.

Al menos 13 países de América Latina cambiaron sus leyes para comprar la vacuna contra la Covid-19 entre el pasado septiembre y febrero. Una investigación de la Red Palta en alianza con la Fundación Directorio Legislativo detectó que en este tiempo se aprobaron 23 nuevas normativas entre leyes, decretos y resoluciones que afianzaron, desde distintos ángulos, opacidad a estas adquisiciones y le dieron indemnidad económica y confidencialidad a las farmacéuticas que producen la vacuna.

Varios de estos cambios, incluyendo la confidencialidad de los contratos, fueron realizados por requerimiento de los laboratorios. Todos los contratos firmados por países latinoamericanos son confidenciales y casi ningún estado informó a qué precio compró la vacuna.

Un escudo anti-demandas

Brasil, Argentina, Colombia y Perú, entre otros países de la región, quedaron expuestos, además, a las exigencias de indemnidad económica que impusieron los laboratorios. Fueron ocho los países latinoamericanos que cambiaron sus leyes para hacerse cargo de posibles demandas que puedan enfrentar los fabricantes de las vacunas ante probables efectos adversos graves después de que se ejecuten los planes masivos de vacunación.

Colombia, por ejemplo, hizo explícita en la nueva normativa la posibilidad de contratar una “póliza de cobertura global para cubrir las posibles condenas que puedan presentarse”, uno de los requisitos que impuso Pfizer para vender su vacuna. Algo similar ocurrió en Panamá, donde se hizo referencia directamente a ese laboratorio en su normativa por su pedido de confidencialidad en la contratación.

República Dominicana también firmó el “pliego de condiciones vinculantes” con Pfizer, en el que aceptó la inmunidad requerida por esta farmacéutica, según dio a conocer Knowledge Ecology International.

Pfizer fue cuestionado en los últimos meses por distintos gobiernos de la región, que lo acusaron de exigir condiciones inaceptables para vender vacunas. Para cubrirse ante posibles demandas, la farmacéutica llegó a pedir que los países respaldaran a la empresa poniendo como resguardo sus bienes soberanos, que son las reservas federales y los bienes militares, entre otros activos.

En Perú, por ejemplo, funcionarios del Gobierno revelaron a OjoPúblico que, durante el proceso de negociación, este laboratorio solicitó cláusulas que lo eximían de responsabilidad ante posibles efectos adversos del antígeno, demoras en la entrega de lotes, u otro tipo de protección frente a futuras demandas. En medio de las negociaciones, el Gobierno emitió un decreto supremo que expresaba el compromiso de someterse al arbitraje internacional, ante controversias derivadas de la compra de vacunas.

Las negociaciones se extendieron por varios meses. Finalmente, en febrero de este año se firmó el contrato por 20 millones de vacunas, cinco meses después de la firma de un pliego de condiciones vinculantes entre el Ministerio de Salud de Perú y Pfizer. Este primer acuerdo contemplaba el pago de US$118,8 millones por inicialmente 9,9 millones de vacunas. Es decir, 12 dólares por dosis, 24 por cada vacuna completa.

El cerrojo de información se replicó también en México. Cuatro de los documentos que fueron marcados como confidenciales por el Gobierno para los contratos con Pfizer, AstraZeneca y CanSinoBIO, se llaman: “Indemnización”, “Seguros y Responsabilidad”, “Exclusión de Responsabilidad” y “Liberación; Limitación de Responsabilidad por Reclamaciones Distintas de Indemnización de Terceros, Exención de Garantías”, según una respuesta de la Secretaría de Salud a una solicitud presentada por PODER.

Con distintos matices, sin embargo, todos los laboratorios exigieron que los países modifiquen sus leyes para darle indemnidad, un requisito que muchos países tuvieron que aceptar.

Felicitas Torrecilla, Coordinadora de Investigación de Fundación Directorio Legislativo, explicó: “Pudimos ver que 12 gobiernos tuvieron que hacer importantes concesiones para firmar contratos, concesiones que hoy limitan - cuando no impiden - el acceso público a información crítica sobre los términos acordados y los precios que se han pagado por las vacunas en cada país. Estas cuestiones son cruciales para entender no sólo cómo se ha conducido el proceso para acceder a las vacunas, sino también los desafíos globales vinculados a la equidad sanitaria en un mundo desigual."

Contratos y negociaciones bajo llave

Si algunos países no modificaron sus leyes para darle indemnidad a los laboratorios, casi todos sí cambiaron su normativa para ofrecerle confidencialidad del proceso de compra y, además, para asegurarse atajos en los sistemas de contratación pública. Fueron 16 los países que compraron vacunas de manera directa, es decir, sin procesos de licitación pública, según este relevamiento.

“Nada justifica el secreto en los contratos de compra de vacunas. Para poder controlar qué hace el gobierno es indispensable que se garantice el acceso a la información sobre los contratos, qué se compra, a qué precio, qué se recibe, cómo y con qué criterio se distribuyen y aplican las vacunas. El secreto abre la oportunidad para que los funcionarios abusen de su poder en su propio beneficio y el de sus familiares, amigos y seguidores políticos. Esta conducta es un claro caso de corrupción y la violación de los deberes de los funcionarios públicos y de la ley de ética pública”, aseguró Delia Ferreira Rubio, presidenta de Transparencia Internacional.

Perú fue uno de los primeros países en realizar cambios en sus normativas. En septiembre de 2020, en el marco de las negociaciones con Pfizer, Sinopharm y otros laboratorios, el Ejecutivo publicó un Decreto de Urgencia que excluía a las compras de vacunas de la Ley de Contrataciones del Estado. Estas ventajas también alcanzan a los procesos de distribución, aplicación y otras contrataciones complementarias para llevar adelante el plan de vacunación.

Asimismo, en 2021, el Gobierno peruano emitió otra norma que opaca el proceso de adquisición de dosis, al proteger los acuerdos y cláusulas de confidencialidad con los laboratorios. "Cuando se termine la vigencia de estas cláusulas, se darán a conocer los contratos a través de las vías de transparencia. (...) Esto no solamente es para Perú. Los contratos de los laboratorios, por tratarse de vacunas de emergencia y un bien escaso, contienen estas cláusulas", dijo recientemente la premier peruana Violeta Bermúdez.

Otro caso similar es México, que incluyó en las modificaciones de su normativa la posibilidad de flexibilizar los pagos para los fabricantes de vacunas. “Se podrá otorgar pagos y anticipos necesarios que les permitan obtener mejores condiciones de oportunidad y en el menor tiempo posible”, dice la norma.

El manto de opacidad que echaron las nuevas normativas incluye, en el caso de Uruguay, a esas mismas modificaciones legales. El decreto firmado por los ministros de ese país fue directamente clasificado como información confidencial, es decir, no es de acceso público.

Valiéndose de normas y leyes existentes o recién creadas para marcar confidencialidad, ninguno de los países latinoamericanos hizo público los documentos vinculados a la compra de vacunas (excepto Chile, donde el capítulo de Transparencia Internacional accedió a una copia con tachaduras del contrato con el Fondo Covax) ni a las negociaciones con los laboratorios.

Algunos países, como México y Costa Rica, sí marcaron un plazo para la confidencialidad de las negociaciones y contratos para la compra de vacunas. El gobierno mexicano hizo uso de su ley de transparencia para definir el fin de la confidencialidad en cinco años y Costa Rica la marcó en un año. 

Casi ningún estado de la región dio a conocer el precio que pagó por cada dosis. La excepción en este sentido son Panamá y Honduras, que publicaron el precio que pagaron por las vacunas que llegaron a través del fondo de acceso global Covax.

En la misma línea, el ministro de Salud chileno comunicó públicamente que pagaron 12 dólares por cada dosis de Pfizer y 11,4 dólares por la Sinovac. Mientras que en México el subsecretario de Prevención y Promoción de la Salud informó que el país pagó 9,95 dólares por cada dosis de la vacuna Sputnik V y 4 dólares por dosis de la vacuna de AstraZeneca.

Aunque el gobierno mexicano declaró como confidenciales los contratos con Pfizer, AstraZeneca/Oxford, CanSino y Gavi Alliance, el 28 de febrero de 2021 el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales (INAI), informó a través de un comunicado que luego de una serie de reuniones con funcionarios de la Secretaría de Relaciones Exteriores y la Secretaría de Salud, había obtenido una versión pública mínima del acuerdo firmado con la Gavi Alliance denominado Commitment Agreement / Optional Purchase Agreement. Al cierre de este reportaje no se había hecho público el acuerdo.

En Panamá, y específicamente con las vacunas de Pfizer, el gobierno aceptó a través de dos resoluciones de gabinete, el Acuerdo de Entendimiento Vinculante, el Acuerdo Definitivo y el Acuerdo de Confidencialidad; en los mismos documentos sí dio a conocer cuánto pagaría por las vacunas: hasta 48 millones de dólares por 4 millones de vacunas, dando un anticipo de 8 millones de dólares.

En Perú, aunque también los precios finales de estos acuerdos son secretos, OjoPúblico detalló que el ingreso de 300 mil dosis de vacunas del laboratorio chino Sinopharm registró en aduanas un valor FOB de US$600 millones, es decir 20 dólares cada dosis, 40 dólares en total al tratarse de una vacuna de doble dosis. Luego de que los medios difundieran esta información, las autoridades retiraron estos datos de los expedientes de importación de Aduanas para los siguientes lotes de vacunas.

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La exención de impuestos

A las facilidades de confidencialidad y cláusulas anti-demanda otorgadas por distintos países a los laboratorios, se suma una más: la exención de impuestos para la compra de vacunas en al menos cuatro países.

En el caso de México se modificó la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación, primero en julio pasado para crear la tabla que marcaba un 5% de impuesto de importación por kilogramo de vacuna y exención para las exportaciones. En febrero de 2021 se volvió a modificar para quedar libre de impuestos tanto la importación como la exportación de vacunas.

Argentina también incluyó la exención de impuestos para las vacunas en su ley creada el 29 de octubre de 2020, ex profeso para la vacunación en el país. En el Artículo 6° se estableció que no se tiene que pagar derechos de importación ni ningún otro impuesto o gravamen por las vacunas contra la Covid-19.

Bolivia es otro país que en su Ley de Emergencia Sanitaria exoneró el pago de “tributos aduaneros” a la importación de insumos para la atención de la pandemia, incluidas las vacunas. La entrada de esos productos al país está amparada bajo la modalidad de “envíos de socorro”.

Aunque Guatemala todavía no tiene vacunas aseguradas, ya cuenta con un decreto para exentar del pago de impuestos todas las importaciones de vacunas para la Covid-19, así como las donaciones relacionadas con la movilización y conservación de estas por dos años.

Qué vacunas a qué países

El análisis realizado por la Red Palta identificó que, a marzo de 2021, 17 países de América Latina tienen aseguradas vacunas para sus poblaciones, bien sea a través de acuerdos bilaterales con laboratorios, o por intermedio del mecanismo multilateral Covax Facility, una iniciativa de la Organización Mundial de la Salud.

A este mecanismo se han adherido 13 naciones bajo la modalidad de autofinanciadas, es decir, para ser incluidas, tuvieron que realizar pagos adelantados. En el caso de Venezuela, aunque hubo una intención de participar, el país no cumplió con la cuota. Por esta razón, Venezuela no aparece en la lista de asignación de vacunas para el periodo febrero-mayo 2021. Otros cuatro países, Bolivia, El Salvador, Honduras y Nicaragua, recibirán las dosis de manera gratuita, al ser considerados de ingresos medianos-bajos.

Covax Facility cuenta actualmente con dos tipos de vacunas en su lista de uso de emergencia: las elaboradas por el laboratorio estadounidense Pfizer y por la farmacéutica británico-suiza AstraZeneca/Oxford.

En total, 10 laboratorios han establecido acuerdos para suministrar vacunas para los países latinoamericanos a través de negociaciones directas. AstraZeneca es la que ha suscrito el mayor número de contratos, al haber pactado el envío de dosis con 14 gobiernos: Argentina, Chile, Perú, Ecuador, Uruguay, México, Colombia, El Salvador, Costa Rica, Honduras, Panamá, Paraguay, Bolivia y Brasil.

Pfizer/BioNTech ha formalizado negociaciones con 11 países, mientras que el laboratorio ruso Gamaleya, que produce la Sputnik V, con seis naciones. Las farmacéuticas chinas Sinovac, Sinopharm y CanSino también han tenido aceptación en América latina, al haber suscrito contratos con 6, 3 y 1 país, respectivamente.

La multinacional estadounidense Johnson & Johnson, que ofrece una vacuna de una sola dosis, tiene acuerdos con Colombia y Chile. De igual manera, Covishield, la vacuna producida por el Instituto Serum de la India junto a AstraZeneca/Oxford, llegó a Argentina y República Dominicana. Moderna (Estados Unidos) y Bharat Biotech (India), por su parte, proporcionarán vacunas a un solo país, cada una.

Nicaragua y Guatemala aún no han concretado negociaciones directas para la adquisición de dosis y, por el momento, dependen de los envíos de Covax o de donaciones. No obstante, el gobierno guatemalteco publicó en febrero pasado, una norma que otorga inmunidad de juicio a las farmacéuticas. Asimismo, modificó su legislación para exceptuar a la compra de vacunas de los requerimientos del sistema nacional de contrataciones, aunque, como una acción a favor de la transparencia, se admitió la publicación de los detalles de estas adquisiciones.

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*Este reportaje forma parte de una investigación regional, liderada por la red de Periodistas de América Latina para la Transparencia y la Anticorrupción (Red Palta) en alianza con Fundación Directorio Legislativo, que integran la diaria de Uruguay, OjoPúblico de Perú, Datasketch de Colombia, La Nación de Argentina, PODER de México, OjoConMiPisto de Guatemala y El Faro de El Salvador.

Autores: Iván Ruiz, Romina Colman, Claudia Ocaranza, Claudia Chávez.

Equipo colaboradores Red PALTA: Sergio Silva (El Espectador), Isaías Morales y Claudia Palma (Ojoconmipisto), Natalia Uval (La diaria), Delfina Arambillet (LA NACION DATA), Florencia Rodríguez Altube (LA NACION DATA), equipo de Datasketch.

Equipo Fundación Directorio Legislativo: Felicitas Torrecilla e Iván Vallejos (Equipo de Investigación), Michelle Volpin (Equipo de Ciudadanía e Instituciones de Gobierno), Leandro Domínguez, Pablo García Baccino, Dayanni Olivo, Paula Lértora, Fernando Hansen, Julieta Cravero, Alma Klopsch, Victoria Andersen, Juan Francisco Krahl, Emilia Proaño, Laura Lapa, Daniela Gilardoni, Rocío Azas, Lucas Mercado (Equipo de Análisis Político)

Agradecimientos: Fabiola Chambi y Nelfi Fernández (Bolivia), Chile Transparente, Javiera Briones (Chile).

Agradecimiento a Open Contracting Partnership (OCP) por la traducción a inglés de esta nota.

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