CIUDAD DE MÉXICO (Proceso).- El 7 de mayo de 2026 el Departamento de Estado de Estados Unidos comunicó el inicio de una "revisión" de las 53 oficinas consulares de México en su territorio, sin precisar plazos ni base jurídica específica, enmarcándola en la política exterior denominada "America First". La medida abre una cuestión que conviene examinar a la luz del derecho internacional público, en particular de la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares de 1963 (CVRC), de la que ambos Estados son Parte, y de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969 (CVDT), de la que México es Parte y cuyas disposiciones sustantivas Estados Unidos reconoce como derecho internacional consuetudinario. La jurisprudencia de la Corte Internacional de Justicia —Personal diplomático y consular en Teherán (1980), LaGrand (2001) y Avena (2004)— ilustra el carácter vinculante del régimen y su autonomía respecto de las tensiones políticas entre las Partes. Veamos. 

Primero. La CVRC distribuye con precisión las competencias entre Estado que envía y Estado receptor. El artículo 2 dispone que las relaciones consulares se establecen por consentimiento mutuo. El artículo 4.1 condiciona la apertura de toda oficina al consentimiento del Estado receptor; el artículo 4.2, sin embargo, atribuye al Estado que envía la facultad de fijar la sede, la clase y la circunscripción consular, correspondiendo al receptor únicamente la aprobación. La distinción es jurídicamente decisiva: la iniciativa, el dimensionamiento y la determinación del número de oficinas pertenecen al Estado que envía, en función de las necesidades derivadas de las funciones consulares enumeradas en el artículo 5. Los numerales 4.4 y 4.5 reiteran el mismo esquema para viceconsulados, agencias consulares y dependencias: iniciativa del Estado que envía, aprobación del receptor. El receptor concurre mediante actos de aprobación discretos en cada apertura, no mediante una auditoría permanente sobre la red ya constituida. Una vez otorgado el consentimiento, la relación queda regida por el principio pacta sunt servanda del artículo 26 CVDT, reconocido como norma consuetudinaria. El artículo 4.3 restringe expresamente al Estado que envía: las modificaciones de sede, clase o circunscripción exigen el consentimiento del receptor. El tratado no concede expresamente al receptor una potestad simétrica de revocación tras la aprobación inicial; esa ausencia, leída a la luz del consentimiento mutuo del artículo 2, excluye la reducción unilateral de la red. Donde sí se otorga al receptor una facultad cuantitativa es en el artículo 20, sobre el tamaño del personal consular: en defecto de acuerdo expreso, el receptor puede exigir que el personal se mantenga dentro de límites razonables y normales conforme a las condiciones del distrito. Esa facultad recae sobre la plantilla, no sobre el número de oficinas. Toda alteración de la red establecida exige consenso entre las Partes. 

Segundo. La Convención prevé las hipótesis de conducta indebida y las regula invariablemente en el plano individual, no institucional: cada funcionario es examinado por separado, en función de actos concretos. El artículo 23 faculta al Estado receptor a notificar en cualquier momento que un funcionario consular determinado es persona non grata o no aceptable, sin obligación de motivar la decisión. Los artículos 55.1 y 55.2 obligan a los miembros de la oficina consular a respetar las leyes del receptor, abstenerse de inmiscuirse en sus asuntos internos y no usar los locales de manera incompatible con el ejercicio de las funciones consulares. El artículo 43 delimita la inmunidad de jurisdicción a los actos ejecutados en el ejercicio de las funciones consulares, lo que confirma el carácter funcional —ratione materiae— del régimen y excluye toda extensión institucional automática. Las consecuencias previstas frente a conductas indebidas son, por tanto, específicas, individualizadas y proporcionadas: separación del funcionario, restricción del uso del inmueble, retiro del exequátur. La clausura unilateral de oficinas por el Estado receptor como sanción no figura entre los remedios previstos ni puede deducirse interpretativamente del texto. Imputar a una institución la conducta presunta de personas físicas determinadas y aplicarle por esa vía una sanción colectiva contradice frontalmente la estructura de los artículos 12, 23, 43 y 55, e ignora los cauces ordinarios para ventilar diferencias: notas verbales, consultas bilaterales y los mecanismos diplomáticos del derecho internacional general. La Corte Internacional de Justicia, en Personal diplomático y consular en Teherán (párr. 86), fue explícita respecto del régimen diplomático —principio extendido por la doctrina al régimen consular paralelo y codificado por la Comisión de Derecho Internacional en el artículo 50.2(b) del Proyecto sobre Responsabilidad del Estado (2001)—: aun ante señalamientos de actividad indebida atribuida a miembros individuales de una misión, el receptor no queda autorizado a vulnerar la inviolabilidad ni la operación de la institución; el remedio jurídicamente disponible es la declaración individual de persona non grata. La regla es inequívoca: persona por persona, acto por acto, jamás la institución por imputación colectiva. 

Tercero. La figura de "revisión" anunciada carece de fundamento normativo en la CVRC. El tratado no contiene procedimiento alguno de evaluación periódica o unilateral de la red consular extranjera, ni autoriza condicionar su mantenimiento a directrices de política interna del receptor. Los precedentes de cierre del consulado chino de Houston (2020) y de instalaciones rusas (2017-2018) no constituyen fuente jurídica: la "práctica ulterior" del artículo 31.3.b CVDT exige acuerdo de las Partes sobre la interpretación, no actos unilaterales contestados por los Estados afectados, que no generan norma. La CVRC reposa sobre el principio de igualdad soberana enunciado en su preámbulo y en el artículo 2.1 de la Carta de Naciones Unidas. La determinación cuantitativa de la red corresponde, en su origen, al Estado que envía: 53, 40 o cualquier otra cifra son expresiones legítimas de esa prerrogativa, sujetas únicamente a la aprobación inicial del receptor —en este caso, otorgada y vigente—. La pretensión de revisar dicha cifra como instrumento de presión en materias ajenas a la función consular —cooperación en seguridad, política migratoria— se aproxima a la figura de la contramedida, regida por los Artículos sobre Responsabilidad del Estado de la CDI (2001), que exige proporcionalidad, vínculo directo con un ilícito previamente atribuido y notificación formal. Ninguno de esos presupuestos se ha verificado. Más decisivo aún: el artículo 50.2(b) del mismo proyecto excluye expresamente que las contramedidas afecten "las obligaciones relativas a la inviolabilidad de los agentes, locales, archivos y documentos diplomáticos o consulares". La red consular está, por diseño normativo, sustraída del régimen de contramedidas. 

En suma, la determinación del número de consulados que México mantiene en Estados Unidos es, conforme al artículo 4.2 CVRC, una facultad del Estado que envía, sujeta a la aprobación inicial del receptor. Esa aprobación, una vez conferida, vincula a ambas Partes bajo el principio pacta sunt servanda. Los eventuales incumplimientos individuales encuentran su cauce, exclusivamente, en el examen caso por caso previsto en los artículos 12, 23, 43 y 55: persona señalada, conducta concreta, procedimiento individualizado. Confundir a la persona con la institución, y aplicar a ésta sanciones diseñadas para aquélla, no es interpretación posible del tratado: es desbordamiento del tratado. La cifra —53, 40 o la que el Estado mexicano determine conforme a sus necesidades de protección consular— pertenece al ámbito de la soberanía codificada por el régimen, no al de la negociación coyuntural. 

@evillanuevamx 

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